הנשיא א' ברק:
האם "חוק המדיניות הכלכלית" לשנת 2004 בטל בשל ליקויים שנפלו בהליכי חקיקתו? זו השאלה שהונחה להכרעתנו בעתירה זו. ביום 31.5.2004 פסקנו לדחות העתירה, תוך מתן נימוקים בנפרד. בינתיים (ביום 27.9.2004) ניתן פסק הדין בבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם; להלן - פרשת מגדלי העופות), שליבן רבות מן הסוגיות שחייבו ליבון אף בעתירה זו. כעת באים אנו לנמק את הכרעתנו בעתירה זו. בעשותנו כן נזכור את האמור בפסק הדין בפרשת מגדלי העופות, ונוסיף נימוקים רק מקום שיהיה בכך צורך.
החוק
1. חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004 (ס"ח 70; להלן - "חוק המדיניות הכלכלית", או "החוק") התקבל בכנסת ביום 7.1.2004. סעיף 1 לחוק קובע את מטרתו:
"חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לדחות תחילתם של חוקים ולבטל חוקים, וכן לקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר התייעלות מבנית ארוכת טווח של המגזר הציבורי, לבצע רפורמות מבניות בענפי המשק, להשיג את יעדי התקציב ולצמצם את הגירעון הממשלתי, ההוצאה הממשלתית והציבורית והחוב הלאומי, והכל במסגרת המדיניות הכלכלית של הממשלה לשנת הכספים 2004".
עתירה זו אינה תוקפת היבט מסוים כלשהו בתוכנו של החוק. כל חציה מופנים לפסול שנפל, לשיטת העותרת, בהליך חקיקתו. נתאר אפוא את ההליך, כפי שתועד בתגובתה של המשיבה 1 לעתירה.
2. חוק המדיניות הכלכלית נתקבל על-פי הצעת חוק ממשלתית, שהוגשה לכנסת ביום 3.11.2003 (הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2003 (ה"ח 52)). הצעת החוק החזיקה 113 עמודים. בעקבות הגשתה, ועל-פי החלטת ועדת הכנסת, הועברה ההצעה לקריאה ראשונה כבר למחרת, ביום 4.11.2003. אמנם הכלל הוא, שדיון בהצעת חוק ממשלתית לקראת קריאה ראשונה יתקיים לא לפני שחלפו יומיים מהנחתה על שולחן הכנסת (סעיף 113(ג) רישא לתקנון). אולם ועדת הכנסת מוסמכת (בסעיף 113(ג) סיפא), לבקשת הממשלה, להחליט על חריגה מכלל זה, וכך נעשה במקרה זה. הצעת החוק הוצגה במליאה בידי שר האוצר, ב' נתניהו, והשר במשרד האוצר, מ' שטרית. היא אושרה בקריאה ראשונה ביום 5.11.2003, ברוב של 54 תומכים לעומת 45 מתנגדים ו-2 נמנעים, והופנתה לוועדת הכנסת לצורך חלוקת הטיפול בה לוועדות השונות.
3. לוועדת הכנסת הוגשה (ביום 4.11.2003) חוות-דעת של היועצת המשפטית לכנסת, ובה המלצה לחלק את הפרקים השונים בהצעת החוק לטיפולן של ועדות הכנסת הנוגעות לכל עניין. הוועדה אימצה את המלצת היועצת המשפטית באופן חלקי, וביום 12.11.2003 הודיעה למליאה על החלטתה בדבר חלוקת פרקי הצעת החוק לוועדות השונות. לפי החלטה זו, הופנה העיסוק ברוב סעיפי הצעת החוק לוועדת הכספים של הכנסת, ואילו חלקים בודדים הופנו לטיפולן של ועדת הכלכלה, ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, ועדת הפנים ואיכות הסביבה, ועדת החינוך והתרבות וועדת חוקה, חוק ומשפט. הוועדות בחנו את הצעת החוק במשך כחודש ומחצה, מאמצע חודש נובמבר 2003 ועד לסוף חודש דצמבר 2003. בתקופה זו קיימו דיונים רבים, בהם הופיעו נציגי הממשלה ונציגי ארגונים לא ממשלתיים שונים. לבסוף רוכזו מסקנות הוועדות והמלצותיהן. בין אלה נכללו כמה שינויים בנוסח הצעת החוק, וכן המלצות למליאת הכנסת על הוצאת פרקים מסוימים מן ההצעה, לצורך המשך הדיון בהם במנותק מחוק המדיניות הכלכלית. המלצות אלה נתקבלו על-ידי המליאה (בהחלטות מיום 31.12.2003 ומיום 4.1.2004).
4. החל מיום 4.1.2004 דנה המליאה בהצעת חוק המדיניות הכלכלית לקראת הצבעה בקריאות שנייה ושלישית. הצעת החוק הועברה מוועדת הכספים לעיון המליאה באופן מדורג, פרק אחר פרק, עד ליום 5.1.2004. הדיון המרתוני במליאה נמשך עד ליום 7.1.2004, אז התקבל החוק בקריאה שנייה ובקריאה שלישית ברוב של 55 תומכים לעומת 40 מתנגדים. החוק פורסם ביום 18.1.2004. הוא מחזיק 78 עמודים. תחילת תוקפו נקבעה ליום 1.1.2004, בצמוד לחוק תקציב המדינה, התשס"ד-2004, שנחקק בד בבד. החוק קובע, משנה או מבטל הסדרים רבים ומורכבים במגוון רחב של תחומים, בהם: תכנון ובנייה, טלוויזיה, דואר, בריאות, ביטוח לאומי, שוק העבודה, מסים, רשויות מקומיות, פנסיה, חינוך, חומרים מסוכנים, שירותי דת, גנים לאומיים.
העתירה
5. העותרת, האגודה לזכויות האזרח בישראל, מבקשת כי נורה על ביטולו של חוק המדיניות הכלכלית כולו. זאת, לא מן הטעם שתכניו פגומים בדרך זו או אחרת, אלא אך נוכח הפגמים שנפלו, לשיטתה, בהליך חקיקתו. לטענתה, החוק, שהנו מקיף ביותר, ויוצר הסדרים עיקריים ומשמעותיים בתחומים נרחבים של חברה וכלכלה, נתקבל באופן חפוז, תחת לחץ פוליטי, ללא השקילה הראויה, ובהעדר שקיפות וביקורת. העותרת טוענת, כי בזמן הקצר יחסית בו נתבקשו לחוקק את החוק מאז הונח לראשונה על שולחן הכנסת (כחודשיים), לא ניתנה לחברי הכנסת אפשרות של ממש להתעמק בתכניו, להבינם, ולקיים הצבעה מושכלת ואחראית ביחס לסעיפיו השונים. לעתירה אף צורפו אחד-עשר תצהירים של חברי כנסת, המצהירים כי הצביעו על הצעת חוק המדיניות הכלכלית בלא שהתאפשר להם לבחון אותה לעומקה. במצב זה, טוענת העותרת, הופרו עקרונות יסוד של הדמוקרטיה הפרלמנטרית, במידה שיש בה להפקיע את תוקפו של החוק: הכנסת ויתרה, למעשה, על שיקול דעתה לטובת זה של מנסחי הצעת החוק ברשות המבצעת, ובכך הפרה את עקרון הפרדת הרשויות; החוק נחקק בלא כוונה ממשית של חברי הכנסת, שלא ידעו את תוכנו, ולכן הוא אך "חוק למראית עין"; הופרה חובת "הליך החקיקה הנאות", באשר החוק נתקבל משיקולים זרים (קואליציוניים), בהעדר תשתית עובדתית ראויה, ובנסיבות של מחטף. מכל הטעמים הללו מוצאת העותרת שיש מקום להורות על בטלותו.
6. המשיבה מס' 1, כנסת ישראל, המיוצגת בידי היועצת המשפטית לכנסת, ביקשה לדחות את העתירה. לשיטתה, הליך החקיקה של חוק המדיניות הכלכלית, גם אם לא היה "מושלם" - הרי שהיה תקין, וודאי שלא פגע בעקרונות יסוד של הדמוקרטיה. הכנסת מציינת, שהליך החקיקה נעשה כולו בלא לחרוג מהוראות תקנונה. מאז הוגשה הצעת החוק, התקיימו בה דיונים אינטנסיביים בכמה ועדות. אלה אפשרו - אמנם בתנאי לחץ - עיון בכל סעיפי החוק. כן התקיים דיון מהותי במסגרת המליאה. הוועדות השונות אף עשו שימוש בסמכותן לפצל את הצעת החוק, ולדחות את הטיפול בכמה מפרקיה. הכנסת מציינת, כי לא ניתן לחייב את חברי הכנסת להיות מודעים לכל פרטי החוק, אך בנסיבות העניין ניתנה להם אפשרות לכך. "חקיקה מזורזת", כשלעצמה, אינה עילה לביקורת שיפוטית על תקפותו של חוק. עם כל זאת מסכימה הכנסת, כי המימדים אליהם תפח "חוק ההסדרים" בשנים האחרונות אינם ראויים, וכי יש לפעול לשינוי מתכונתנו ולשיפור הליכי החקיקה. יושב-ראש הכנסת, היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית לכנסת פועלים לשם כך, בגדר סמכויותיהם. המשיבה מס' 2, ממשלת ישראל, מצטרפת לעיקר טענותיה של הכנסת.
ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה - ההלכה הפסוקה
7. כפי שצוין בפתח הדברים, עתירה זו נדחתה כבר, בשלב מוקדם יותר. טרם מתן נימוקינו אלה, ניתן פסק הדין בפרשת מגדלי העופות. באותה פרשה נבחן תוקפו של פרק י"א (פרק החקלאות) בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003 (להלן - חוק התכנית הכלכלית). העותרים, גופים חקלאיים שונים, עתרו נגד תוקפו של פרק י"א, כשבפיהם שני רבדים של טענות. הרובד הראשון תקף את הליך החקיקה של החוק כולו, ובתוכו את זה של פרק החקלאות. טענותיהם ברובד זה דמו, במידה רבה, לטענות שהוצגו בפנינו בעתירה זו. הרובד השני תקף את חוקתיות גופם של ההסדרים שנקבעו באותו פרק. בית המשפט דחה את העתירה, על שני רבדיה. בהתייחס לרובד הראשון, הוא הנוגע לענייננו, פרשה השופטת ד' ביניש יריעה רחבה של ניתוח משפטי באשר להשפעת פגמים בהליך החקיקה על תוקפו של החוק. בהסתמך על ההלכות הקיימות (בג"ץ 975/89 Nimrodi Land Development Ltd נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154; בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26) נקבע, כי לבית המשפט סמכות להצהיר על בטלותו של חוק, שנפלו פגמים בהליכי חקיקתו. סמכות זו תצא מן הכוח אל הפועל מקום בו הפגמים הם מן הסוג היורד לשורש ההליך, ויש בהם לאיין את מהותה הדמוקרטית של הפעולה הפרלמנטרית. המדובר בפגמים שמשמעותם שלילת עקרונות הצדק הדיוני, המונחים ביסוד הליך החקיקה. כך, צוין:
"משקבענו כי התנאי להתערבות שיפוטית בהליך החקיקה הינו פגיעה קשה וניכרת בעקרון יסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי, נשאלת השאלה מהם עקרונות היסוד האמורים. אלו הם עקרונות היסוד הנגזרים מעקרונותיה של הדמוקרטיה הפורמלית ומעצם קיומו של משטר דמוקרטי פרלמנטרי; אלו הם עקרונות יסוד אשר בלעדיהם (ובלעדי עקרונותיה של הדמוקרטיה המהותית) לא תתקיים הדמוקרטיה בישראל. בין עקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי ניתן למנות את עקרון הכרעת הרוב; את עקרון השוויון הפורמלי (לפיו "קול אחד לכל אחד" מחברי הכנסת); את עקרון הפומביות; ואת עקרון ההשתתפות (לפיו לכל חבר כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה)" (פסקה 18).
כדי שבית המשפט יורה על בטלותו של חוק, נדרש שהפגיעה באחד מעקרונות-היסוד של הדמוקרטיה הפרלמנטרית תהא "פגיעה קשה וניכרת באותו עקרון" (פסקה 25). ממשיכה וקובעת השופטת ביניש:
"על כן, אף אם יוכח כי הליך החקיקה מנע קיומו של דיון מעמיק וממצה ופגע ביכולתם של חברי הכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק, אין די בכך כדי להצדיק התערבות שיפוטית" (שם).
על יסוד תשתית נורמטיבית זו נקבע, שלא היה בהליך החקיקה של חוק התכנית הכלכלית כדי לפגוע פגיעה כה עמוקה בעקרונות היסוד הדמוקרטיים, ובפרט בעקרון ההשתתפות. לחברי הכנסת ניתנה אפשרות - גם אם דחוקה - לדעת את תוכן החוק ולגבש עמדה ביחס אליו. המקרים בהם תישלל כל אפשרות כזו יהיו חמורים וקיצוניים במיוחד, והליך החקיקה של חוק התכנית הכלכלית לא נפל לתוכם. כן נדחתה באותה פרשה קריאת העותרים ליישומו של סטנדרט ל"הליך חקיקה נאות" (legislative due process), אשר חריגה ממנו תביא לבטלות החוק. נקבע, כי מעמדה של הרשות המחוקקת מצדיק הגבלת הביקורת השיפוטית אך לקיומם של התנאים ההכרחיים לניהול הליך חקיקה תקין, ולא לפיקוח על האופן בו מתנהלים חברי הכנסת בגדרם של תנאים אלה. ציינה השופטת ביניש:
"תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה הינו להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי. לפיכך, יגביל בית משפט זה את ביקורתו השיפוטית על הליך החקיקה להגנה על זכותם של חברי הכנסת, הנגזרת מזכותם של שולחיהם הבוחרים ומעקרון הייצוג, להשתתף בהליך החקיקה; אולם, משניתנה לחברי הכנסת במסגרת הליך החקיקה אפשרות מעשית להשתתף בהליך, אלא שהם בחרו שלא לממשה, לא יהיה זה מתפקידו של בית המשפט לחייבם לעשות כן... נוכח מעמדה המיוחד של הכנסת ואופיו המיוחד של הליך החקיקה, ועל-פי המשקל הראוי שצריך להינתן לעקרון הפרדת הרשויות במשפטנו, תפקידו וחובתו של בית המשפט מוגבלים להגנה על זכותם של חברי הכנסת להשתתף בהליך החקיקה, בעוד שהחובה הציבורית (להבדיל מהמשפטית) לממש זכות זו ולקיים הליך חקיקה נאות, הינה על הכנסת וחבריה" (פסקה 29).